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中国政府产业引导基金的现状与问题梳理
日期:2018/1/26  人气指数:1775

当前我国经济步入“新常态”,寻找经济中长期增长新动力成为促进经济成功转型的关键环节。与2008年4万亿投资基础设施建设来刺激经济不同,本轮经济调整更倾向于在供给端深化改革,其中推进战略性新兴产业发展、促进“大众创业,万众创新”发展是重要诉求,而产业投资必将是其中重要一环。在此背景下,政府引导基金被中央及地方政府视为推动产业优化升级、调整经济结构的有利工具。

和君作为国内专业领先的咨询与资本机构,有幸参与到一些优秀地方政府引导基金的经营管理和投资运作(如重庆产业引导股权投资基金等),目睹了多支政府引导基金的设立、发展和模式变迁。得益于与业内专家及一线投资者的交流,结合实践形成了对目前行业现状、存在问题及未来走向的一些认识与思考。

一、发展现状

政府引导基金内涵:是由政府设立并与社会资本共同发起设立的政策性基金,用于增加股权投资的政府资金供给,克服单纯通过市场配置股权资本的市场失灵问题,促进创新业企业股权融资,发挥财政资金的杠杆放大效应,实现发展战略新兴产业、优化产业结构、加快我国经济转型的目的。

从行业发展历程看,2014年~2016年政府引导基金规模均呈现井喷式增长,到目前全国设立引导基金千余只。这两年新成立政府引导基金442家,目标募集资金共36001亿元,而2015年仅有15090亿元,同比增长138%。相比来看,过去数年政府引导基金直到2013年基金规模只有730亿元,近三年来政府引导基金规模可谓几何级增长。

政府引导基金聚焦投资于产业,促进供给侧改革作用显著。相比2008年投资基础设施拉动经济需求端,政府引导基金更像政府投资的升级版,通过股权投资推进供给侧改革,实现供给端产业结构调整及升级,从其更多聚焦在七大战略新兴产业、生产性与生活性服务业可见端倪。

同时,还优化了财政促进产业发展扶持方式。过往财政对产业支持更多通过无偿拨款方式,但受限于政府行政审核项目能力,投资项目分散无法达到优质绩效,被投资企业也不能形成产业引领作用;同时财政资金通过无偿拨款也不能实现资金滚动投资,另有部分企业巧立名目,常出现多报冒领及灰色交易现象。而优秀的政府引导基金多采取母基金股权投资方式带动社会资本先后跟进投资,缓解创新企业发展初期资金不足问题的同时,充分放大财政资金产业引导作用。另外通过投资项目的IPO退出或者股权转让获取收益,进一步增加政府引导基金规模,推动财政资金良性循环使用。

二、设立意义

1. 引导社会资金集聚,形成资本供给效应。

引导基金的设立能够有效地改善企业资本的供给,解决企业投资的资金来源问题。

2. 优化资金配置方向,落实国家产业政策。

政府引导基金的投资对象是以创新型企业为主体,从而起到引导和带动社会资本对高科技创新企业的投资。通过设立政府引导基金,以政府信用吸引社会资金,可以改善和调整社会资金配置,引导资金流向生物医药、节能环保、新能源与新材料等战略性新兴产业领域,培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业,有利于产业结构的调整升级。

3. 引导资金投资方向,扶持创新中小企业。

政府引导基金有一个较强的政策导向——扶植极具创新能力的中小企业。目前,国内很多创业投资机构及海外基金均出现投资企业阶段不均衡的特点,多倾向于投资中后期的项目,特别是已经能看到上市前景(Pre-IPO)的企业更是如此。而处于种子期与初创期的企业具有很高的风险,正处于生死存亡的关键时刻,但却很难吸引到资金的投入。创业早期企业存在融资困难,而中后期企业资金供给相对过剩。通过设立政府引导基金,引导社会资金投资处于初创期的企业,从而可以培养一批极具创新能力、市场前景好的初创期 企业快速成长,为商业化创业投资机构进一步投资规避一定的风险,引导其后续投资,用“接力棒”方式将企业做强做大,最终实现政府目标的创业投资机构和商业化的创业投资机构共同发展,建立起政府资金和商业资金相互促进、相互依赖的创业投资体系。

4. 引导资金区域流向,协调区域经济发展。

市场机制的作用会扩大地区间的创业投资资源不平衡现象,经济条件优越,发展条件越好的东部地区,越容易获得创投资本;而经济条件恶劣,发展越落后的中西部地区,越难获得创投资本。创业投资资本分布的不平衡进一步扩大了区域经济之间的差距。通过设立政府引导基金,引导社会资金投资于中西部地区,争取更多的中西部投资项目,有利于缓解区域间经济发展不平衡,对促进区域经济协调发展具有重要的推动作用。

三、当前主要问题及根源

投资效果:从中央到地方,却多有呈现政府引导基金资金“沉睡”状况逐年恶化,本应发挥调节市场失灵作用却在商业银行变成了定期存款。如至2015年底,中央财政设立的13项政府投资基金募集资金中,有1082.51亿元(占30%)结存未用。抽查地方6项基金发现,占66%转作银行定期存款。

产业引导基金结存严重,究其原因,主要有以下几点:

1、有隐情。政府引导基金在2014年开始接连暴增,源于2014年财政部的将清理存量政府财政资金并收回统筹安排以及2015年清理财政补贴的相关规定,相关部门为了保住资金,在财政扶持产业发展资金分配方式改为“拨改投”环境下,一线城市迅速设立引导基金后,二三线城市甚至县区政府也均迅速跟进,短期形成大规模政府引导基金。从财政政策来看,中央倒逼地方政府资金转变资金使用方式,而政府引导基金便是给地方政府资金预留的出口。

2、花不完。基金设立规模不应该基于政府意愿和财政出资能力,而更多应该视当地经济发展情况和创业项目储备而定。

经研究模拟测算:假设当地企业前20%企业属于优质企业,其中有10%~30%企业有股权融资需求及意愿,引导基金下专项基金对母基金进行4倍杠杆放大作用,而专项基金由于参股不控股而投资企业股份低于30%,则母基金总计可以覆盖相对于自己体量200倍以上的经济体量。举例来说,某省份2016年GDP接近2万亿规模,其省级引导基金2000亿规模,按以上逻辑测算投资可覆盖40万亿经济体量,远远超过其可覆盖范围。甚至部分县区级政府甚至设立100亿上政府引导基金母基金,大量资金涌入进行股权融资,必然导致资金结余。

3、不敢花。政府极为重视资金安全性,核心关切的可能并非收益,而是不能出风险,关注国有资产保值增值,严防国有资产流失。另外有一大部分原因是引导基金还未有足够专业能力可以把钱投出去、管得好。

4、可投项目匮乏。目前各地政府引导基金都会对投资地域和行业做出严格界定。如有的地方原规定“专项基金投资于本地企业的额度应不低于总规模的80%”,而全国产业投资活跃区域如深圳、苏州(如苏州工业园区项目储备超过1000个)等城市并不多见,这增添寻找优质项目难度,也导致部分优秀市场化投资机构不敢与引导基金合作。

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